行政监督部门是否有权决定投标保证金不予退还？

 情 介 绍

2017年7月20日，太湖县人民医院整体搬迁项目（一期）施工公开开标，招标人为太湖交投，南通四建为中标候选人之一，拟派项目经理邵志华。

同日，南通四建向招标人、相关监督部门签订诚信投标承诺书，承诺该公司提交的投标文件的内容均真实、合法有效，否则，愿意接受招标人、相关监督部门作出的包括但不限于取消投标资格、投标保证金不予退还、实施不良行为记录等相关行政处理、处罚。

8月13日，安庆公管局收到投诉，投诉事由为南通四建提供的项目经理邵志华的东南大学教学医疗综合楼的业绩存在弄虚作假。

8月25日，安庆公管局作出庆公管督[2017]270号投诉处理决定，内容为：

（一）根据《中华人民共和国招标投标法》第五十四条规定，取消南通四建中标候选人资格。

（二）对南通四建弄虚作假骗取中标的行为，记不良行为记录并向社会公示。

（三）投标保证金人民币600万元，由招标人太湖交投不予退还。

四建公司对该处理决定不服向法院提起诉讼，现已审理终结。

争 议 焦 点

南通四建因提供的拟派项目经理邵志华业绩证明材料造假属实，故被安庆公管局取消中标候选人资格、记入不良行为记录并向社会公示争议不大。

本案争议的焦点在于：行政监督部门是否有权决定投标保证金不予退还。

裁 判 要 旨

投标保证金是为了维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行而设，由投标人交付给招标人，以此对投标人的投标行为产生约束作用，从性质上看属于民法中的一种担保行为。

因此，投标保证金是否应当退还，是投标人与招标人之间根据约定产生的民事法律关系，如果产生纠纷，应通过民事途径予以主张和救济，行政机关不应也无权对此作出处理。

案 例 分 析

01   投标保证金是否退还是招标人的权利

投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保，其实质是为了维护招标投标关系、保证招标投标活动顺利进行而设，由投标人交付给招标人，以此对投标人的投标行为产生约束作用，从性质上看属于民法中的一种担保行为。因此投标保证金是否退还属招标人的权利，行政监督部门无权干涉。

02   投标人与行政监督部门、招标人签署的诚信承诺书不构成投标人与行政监督部门的行政协议

诚信承诺书本质上是针对招标人在招标文件中关于诚信投标要约的承诺，投标保证金是对承诺的担保。行政监督部门相当于是一个见证人。投标人与行政监督部门、招标人签署的诚信承诺书不构成投标人与行政监督部门的行政协议。理由如下：

行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。

作为一份行政协议，在内容上必须具有行政法上的权利和义务，即行政协议中必须要对行政机关的权利义务作出规定。而本案所涉诚信投标承诺书仅有投标人的单方承诺，该单方承诺没有关于行政监管部门的权利义务内容，因此不构成行政协议。

03   投诉处理应遵循“不告不理”和“法无授权不可为”原则

笔者认为，投诉处理是依申请的行政行为，因此应当遵循“不告不理”原则。本案中，投诉人投诉的是南通四建存在造假行为，投诉请求也只是取消南通四建的中标候选人资格。因此是否退还投标保证金与投诉无关，监管部门不能超范围作出投诉处理决定。

投标保证金是否退还是民事行为，根据相关的法律法规，属招标人的权利。根据“法无授权不可为”原则，行政监督部门无权决定投标保证金不予退还。

综上所述，行政监督部门在处理投诉时作出的投标保证金不予退还决定违法。

【启示】

行政监督部门在处理投诉时，应当严格按照法定职责和程序，在规定时间内依据投诉内容和投诉请求针对性的作出投诉处理意见，不可任意扩大投诉处理范围。

【案件来源】

一审：大观区人民法院（2018）皖0803行初6号

二审：安庆市中级人民法院（2018）皖08行终101号

再审：安徽省高级人民法院（2019）皖行再12号