开标一览表中报价不一致该怎么评审

案   例

某政府采购货物项目招标，开标现场出现如下情况：投标人甲的开标一览表中，大小写金额不一致；其中大写金额为贰拾捌万捌仟零捌元整，小写金额为288 080元。唱标人如实唱出大小写金额不一致的情况后，提交评标委员会评审。评标专家发现，开标一览表中的小写金额288 080元与按单价汇总金额一致。对于该投标文件应如何处理，评标委员会出现了以下几种不同意见。

第一种意见认为，应当以大写金额贰拾捌万捌仟零捌元为准。依据是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十九条第一款规定：“投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：……（二）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；……。

第二种意见认为，应当以单价汇总金额288 080元为准。依据是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十九条中规定：“总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。”

第三种意见认为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十九条不同部分之规定，得出该投标人有两个报价的结论，应该启动澄清程序。依据是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十一条第一款规定：“对于投标文件中含义不明确同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。”

第四种意见认为，同意第三种意见得出的该投标人有两个报价的结论，但应该否决其投标。依据是《招标投标法实施条例》第五十一条第（四）项规定：“同一投标人提交两个以上不同的……投标报价，……评标委员会应当否决其投标。”

分   析

第一种意见和第二种意见属于片面引用法条。本案例所述情形既包含大小写不一致，又包括总价与单价汇总金额不一致，只截取整个法条中的一小部分内容作为处理依据，并不能够体现整个法条所要表达的完整意思，有断章取义之嫌，相关处理意见依据不足。

第三种意见属于法条适用错误。澄清包含的内容应为合同的非实质性条款，对于合同的标的、价款、质量、履行期限等合同的实质性内容，一般不可以澄清。因为一旦改变合同的实质性内容，相当于发出了新的要约。

第四种意见也属于法条适用错误。本案例的情形不属于两个报价。两个报价即两个意思表示，两个不同报价一般依存于两个不同的投标方案中。在没有提交备选方案的前提下，一份投标文件即是一个要约，一个要约不存在两个意思表示。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十九条规定：“投标文件报价出现前后不一致的，除招标文件另有规定外，按照下列规定修正：（一）投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准；（二）大写金额和小写金额不一致的，以大写金额为准；（三）单价金额小数点或者百分比有明显错位的，以开标一览表的总价为准，并修改单价；（四）总价金额与按单价汇总金额不一致的，以单价金额计算结果为准。同时出现两种以上不一致的，按照前款规定的顺序修正。修正后的报价按照本办法第五十一条第二款的规定经投标人确认后产生约束力，投标人不确认的，其投标无效。”

根据上述规定，开标评标时若发现投标文件报价中不一致，应采如下几条法则处理：（一）开标一览表（报价表）优于明细表；（二）大写金额优于小写金额；（三）按单价汇总的金额优于总价金额；（四）单价金额小数点有明显错位，以总价为准；（五）中文文本优于其他文本。

本案例由于运用不同的法则而得出了完全不同的结论，其根源在于该情形同时触及几个不同法则，而不同法则的规定之间有不一致之处。此时，如能找到统领于该几个法则之上的更高法则或法理，则矛盾与冲突就会迎刃而解。

招标投标活动的本质是订立合同的一种方式，是一种民事活动。因此，《民法典》中所规定的基本原则同样适用于招标投标活动。按照合同法的基本理论，投标文件属于要约，要约即是投标人向招标人表达签约意愿的意思表示。从这个意义上看，投标文件中，无论是开标一览表还是明细表，无论是大写金额还是小写金额，无论是单价汇总金额还是总价金额，抑或中文文本还是其他文本，均属于当事人的意思表示。

当上述这些意思表示出现矛盾冲突时，哪一个意思表示具有更高的效力呢？根据《民法典》第一百四十三条之规定，民事法律行为的生效要件之一便是意思表示真实。因此，在这些不同的、相互矛盾的意思表示中，哪一个意思表示属于当事人的真实意思表示，则该意思表示即具有最高的法律效力。

就本案例来说，鉴于报价属于不可澄清的范畴，在评审过程中，上述不同报价，哪一个被判定为当事人的真实意思表示，则该报价即是投标人向招标人提交的真正报价。

那么，应该把本案例中的哪一个报价判定为当事人的真实意思表示更为合理呢？经过分析可以发现：总价系由单价汇总而得。因此，明细汇总表中的单价应当是投标人最原始的真实意思表示。尤为重要的是，本案开标一览表中的投标总价小写金额与单价明细表中的汇总金额一致，更可以清晰地判断出该投标文件中，大写金额应该属于书写错误（实际上是漏写了一个“拾”字）。故这种情况下，不宜简单套用“大小写不一致时以大写为准”的法则加以判断，而应当尊重投标人的真实意思表示，按单价汇总的金额修正大写金额，这才符合相关法条的立法精神和立法本意。

综上，本案例中该投标人的真实报价应认定为288 080元。

启   示

招标投标活动的本质是一种民事活动，同时受《民法典》的约束，在招标投标法体系内难以解决的问题，可以运用民法典中的相关理论去解决。正如本案依据不同法条得出不同结论时，应当根据本案实际来推断投标人真实的报价，不可机械片面地理解、应用法条。